2021年至2023年6月，各地证监局和中基协网站公布了因私募基金管理人存在违规行为开具的行政监管措施、行政处罚以及纪律处分决定书（下文中统称“处罚案例”，行政监管措施、行政处罚、纪律处分统称“处罚”）。

经统计发现，包括内蒙古ZC投资基金管理有限公司、湖南省HD投资管理有限公司、义乌市RZ投资管理有限公司、深圳ZQF金融服务有限公司等在内的15家私募机构因存在内控制度未制定、不完善或未严格落实的情况被各地证监局和中基协开出罚单。

根据证监会和中基协的相关监管规定，私募基金管理人应制定、完善并严格落实内控制度，否则可能会受到处罚。

01

管理人应制定、完善并严格落实内控制度的规定

证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》第四条规定：“私募基金管理人和从事私募基金托管业务的机构（以下简称私募基金托管人）管理、运用私募基金财产，从事私募基金销售业务的机构（以下简称私募基金销售机构）及其他私募服务机构从事私募基金服务活动，应当恪尽职守，履行诚实信用、谨慎勤勉的义务。”

第二十二条规定：“同一私募基金管理人管理不同类别私募基金的，应当坚持专业化管理原则；管理可能导致利益输送或者利益冲突的不同私募基金的，应当建立防范利益输送和利益冲突的机制。”

中基协《私募投资基金管理人内部控制指引》第二条规定：“私募基金管理人内部控制是指私募基金管理人为防范和化解风险，保证各项业务的合法合规运作，实现经营目标，在充分考虑内外部环境的基础上，对经营过程中的风险进行识别、评价和管理的制度安排、组织体系和控制措施。”

第六条规定：“私募基金管理人建立与实施有效的内部控制，应当包括下列要素：（一）内部环境：包括经营理念和内控文化、治理结构、组织结构、人力资源政策和员工道德素质等，内部环境是实施内部控制的基础。（二）风险评估：及时识别、系统分析经营活动中与内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。（三）控制活动：根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受范围之内。（四）信息与沟通：及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在内部、企业与外部之间进行有效沟通。（五）内部监督：对内部控制建设与实施情况进行周期性监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷或因业务变化导致内控需求有变化的，应当及时加以改进、更新。”

第七条：“私募基金管理人应当牢固树立合法合规经营的理念和风险控制优先的意识，培养从业人员的合规与风险意识，营造合规经营的制度文化环境，保证管理人及其从业人员诚实信用、勤勉尽责、恪尽职守。”

第十一条规定：“私募基金管理人应当建立有效的人力资源管理制度，健全激励约束机制，确保工作人员具备与岗位要求相适应的职业操守和专业胜任能力。”第十八条规定：“私募基金管理人应当建立完善的财产分离制度，私募基金财产与私募基金管理人固有财产之间、不同私募基金财产之间、私募基金财产和其他财产之间要实行独立运作，分别核算。”

第二十条规定：“私募基金管理人应当建立健全投资业务控制，保证投资决策严格按照法律法规规定，符合基金合同所规定的投资目标、投资范围、投资策略、投资组合和投资限制等要求。”

第二十七条规定：“私募基金管理人应对内部控制制度的执行情况进行定期和不定期的检查、监督及评价，排查内部控制制度是否存在缺陷及实施中是否存在问题，并及时予以改进，确保内部控制制度的有效执行。”

02

对内控制度未制定、不完善或未严格落实的处罚规定

证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》第三十三条规定：“私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业人员违反法律、行政法规及本办法规定，中国证监会及其派出机构可以对其采取责令改正、监管谈话、出具警示函、公开谴责等行政监管措施。”

中基协《私募投资基金管理人内部控制指引》第三十一条规定：“私募基金管理人未按本指引建立健全内部控制，或内部控制存在重大缺陷，导致违反相关法律法规及自律规则的，中国基金业协会可以视情节轻重对私募基金管理人及主要负责人采取书面警示、行业内通报批评、公开谴责等措施。”

中基协《中国证券投资基金业协会会员管理办法》第二十九条规定：“对违反法律法规及中国证监会授予协会实施自律管理的规范性文件或协会自律规则的会员或从业人员，协会可视情节轻重给予惩戒，实施自律管理措施或纪律处分。会员或从业人员违反上述规定，需要对其实施行政监管措施或行政处罚的，移交中国证监会等有关机关处理。”

中基协《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》第六条规定：“对机构实施的自律管理措施包括：（一）谈话提醒，即协会要求违规机构在指定时间和地点就有关违规行为接受协会问询、作出说明和解释，并提示其及时纠正违规行为、防范合规风险；（二）书面警示，即协会通过书面形式将违规事实和自律管理措施告知违规机构，对其予以警示告诫，督促其纠正违规行为、防范合规风险；（三）要求限期改正，即协会要求违规机构在规定时限内纠正违规行为，并向协会提交书面整改报告；（四）要求增加内部合规检查次数，即协会要求违规机构在一定时限内按要求的频率或者次数进行内部合规检查并报告自查情况，督促其有效加强合规建设、提高合规意识；（五）协会规定的其他自律管理措施。”

第八条规定：“对机构实施的纪律处分措施包括：（一）警告，即协会在官方网站或者通过其他公开方式对违规机构予以警示批评；（二）行业内谴责，即协会在基金行业内对违规机构予以通报、谴责；（三）公开谴责，即协会在官方网站或者协会指定其他媒体上对违规机构予以谴责；（四）限制相关业务活动，即协会在一定期限内暂不受理或者办理违规机构相关业务，或者要求违规机构的在管产品不得新增募集规模、投资者，不得新增投资，但按照有关规定属于自律管理措施的除外；（五）撤销登记，即协会撤销违规机构的私募基金管理人或者基金服务机构的登记；（六）取消会员资格，即协会取消违规机构的协会会员资格；（七）协会规定的其他纪律处分措施。”

03

简要分析

1.内控制度未制定、不完善或未严格落实的认定

按《私募投资基金监督管理暂行办法》第四条、第二十二条、中基协《私募投资基金管理人内部控制指引》第二条、第六条、第七条、第十一条、第十八条、第二十条、第二十七条的规定，私募基金管理人应当牢固树立合法合规经营的理念和风险控制优先的意识，培养从业人员的合规与风险意识，营造合规经营的制度文化环境，保证管理人及其从业人员诚实信用、勤勉尽责、恪尽职守。

私募基金管理人建立与实施有效的内部控制，应当包括下列要素：（一）内部环境：包括经营理念和内控文化、治理结构、组织结构、人力资源政策和员工道德素质等，内部环境是实施内部控制的基础。（二）风险评估：及时识别、系统分析经营活动中与内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。（三）控制活动：根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受范围之内。（四）信息与沟通：及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在内部、企业与外部之间进行有效沟通。（五）内部监督：对内部控制建设与实施情况进行周期性监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷或因业务变化导致内控需求有变化的，应当及时加以改进、更新。

具体而言，在防止利益冲突方面：同一私募基金管理人管理不同类别私募基金的，应当坚持专业化管理原则；管理可能导致利益输送或者利益冲突的不同私募基金的，应当建立防范利益输送和利益冲突的机制；在风险防范及组织结构方面：私募基金管理人应当对经营过程中的风险进行识别、评价和管理的制度安排、组织体系和控制措施；在人员管理方面：私募基金管理人应当建立有效的人力资源管理制度，健全激励约束机制，确保工作人员具备与岗位要求相适应的职业操守和专业胜任能力；在财产管理方面：私募基金管理人应当建立完善的财产分离制度，私募基金财产与私募基金管理人固有财产之间、不同私募基金财产之间、私募基金财产和其他财产之间要实行独立运作，分别核算；在投资业务方面：私募基金管理人应当建立健全投资业务控制，保证投资决策严格按照法律法规规定，符合基金合同所规定的投资目标、投资范围、投资策略、投资组合和投资限制等要求。另外，私募基金管理人应对内部控制制度的执行情况进行定期和不定期的检查、监督及评价，排查内部控制制度是否存在缺陷及实施中是否存在问题，并及时予以改进，确保内部控制制度的有效执行。

从已有处罚案例看，被认定为内控制度未制定、不完善或未严格落实的情形主要有（为保留原意，以处罚案例中的表述为准列示）：（1）“内控制度不完善（不完整），执行不到位”；（2）“现有制度未涵盖募、投、管、退各环节，未建立起防范利益输送和利益冲突的机制”；（3）“未谨慎勤勉履行管理职责与义务，风险控制制度不完善”；（4）“未按要求建立内部控制机制”；（5）“违反xxx相关规定，存在内部控制制度不完善的问题”；（6）“违反了xxx规定，被xxx多次采取自律管理措施或纪律处分。未建立以及实施有效的内部控制”；（7）“内控制度不健全”；（8）“对涉及募集业务的人员情况不能有效掌握管理，反映出公司内部控制制度存在较大缺陷”；（9）“行为违反了相关内部管理制度，显示内部控制制度未能有效执行”；（10）“从业人员缺乏基本的合规意识，公司合规管理和内部控制不完善”等。

2.对内控制度未制定、不完善或未严格落实的处罚

按证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》第三十三条规定，针对内控制度未制定、不完善或未严格落实的行为，证监会及其派出机构处罚的对象一般为私募基金管理人。具体采取的行政监管措施包括：①责令改正；②监管谈话；③出具警示函；④公开谴责；⑤证监会规定的其他行政监管措施。

按中基协《私募投资基金管理人内部控制指引》第三十一条、中基协《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》第六条和第八条的规定，针对内控制度未制定、不完善或未严格落实的行为，中基协对机构实施的自律管理措施包括：①谈话提醒；②书面警示；③要求限期改正；④要求增加内部合规检查次数；⑤协会规定的其他自律管理措施。中基协对机构实施的纪律处分措施包括：①警告；②行业内谴责/通报批评；③公开谴责；④限制相关业务活动；⑤撤销登记；⑥取消会员资格；⑦协会规定的其他纪律处分措施。

从已有处罚案例看，针对内控制度未制定、不完善或未严格落实的行为，证监会对私募基金管理人一般采取出具警示函、责令改正等行政监管措施，并会记入诚信信息数据库；中基协对管理人一般采取警告、公开谴责、暂停受理其私募基金产品备案三个月到十二个月等自律管理和纪律处分措施。同时存在其他较多违规行为的，协会可能会对管理人作出取消会员资格。

3.《私募投资基金监督管理条例》等新规中的处罚规定

《私募投资基金监督管理条例》为国务院2023年7月3日发布的法规，于2023年9月1日正式实施，该条例对于内控制度未制定、不完善或未严格落实的违规行为作了相关规定，并大幅提高了对违规行为的处罚标准。

对于内控制度未制定、不完善或未严格落实的违规行为，该条例第三条第三款规定：“私募基金管理人管理、运用私募基金财产，私募基金托管人托管私募基金财产，私募基金服务机构从事私募基金服务业务，应当遵守法律、行政法规规定，恪尽职守，履行诚实守信、谨慎勤勉的义务。”第十一条第三款规定：“私募基金管理人应当履行下列职责：（三）按照基金合同约定管理私募基金并进行投资，建立有效的风险控制制度；”第二十六条规定：“私募基金管理人应当遵循专业化管理原则，聘用具有相应从业经历的高级管理人员负责投资管理、风险控制、合规等工作。私募基金管理人应当遵循投资者利益优先原则，建立从业人员投资申报、登记、审查、处置等管理制度，防范利益输送和利益冲突。”第二十八条规定：“私募基金管理人应当建立健全关联交易管理制度，不得以私募基金财产与关联方进行不正当交易或者利益输送，不得通过多层嵌套或者其他方式进行隐瞒。私募基金管理人运用私募基金财产与自己、投资者、所管理的其他私募基金、其实际控制人控制的其他私募基金管理人管理的私募基金，或者与其有重大利害关系的其他主体进行交易的，应当履行基金合同约定的决策程序，并及时向投资者和私募基金托管人提供相关信息。”

对于内控制度未制定、不完善或未严格落实承担的法律后果，该条例第五十二条规定：“违反本条例第二十六条规定，私募基金管理人未聘用具有相应从业经历的高级管理人员负责投资管理、风险控制、合规等工作，或者未建立从业人员投资申报、登记、审查、处置等管理制度的，责令改正，给予警告或者通报批评，并处10万元以上100万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。”

第五十八条第一款规定：“私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构及其从业人员违反本条例或者国务院证券监督管理机构的有关规定，情节严重的，国务院证券监督管理机构可以对有关责任人员采取证券期货市场禁入措施。"

根据以上规定，条例生效后，对于管理人存在内控制度未制定、不完善或未严格落实行为的，可能会涉及到二十六条的监管范围内，管理人可能会被责令改正，给予警告或者通报批评，并处10万元以上100万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，国务院证券监督管理机构可以对有关责任人员采取证券期货市场禁入措施。